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Vol.271 個人番号制をテーマに議員視察(衆院内閣委員会)で欧州に出張

医療ガバナンス学会 (2013年10月31日 06:00)


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~日本に問われるシステム設計力と改革の論理~

衆議院議員
松田 学
2013年10月31日 MRIC by 医療ガバナンス学会 発行  http://medg.jp

本年8月下旬の10日間、衆院内閣委員会の海外視察でスウェーデン(ストックホルム)、エストニア共和国(首都タリン)、デンマーク(コペンハーゲン)、 ドイツ(ベルリン)を訪問しました。この欧州視察の目的は、先般の通常国会で内閣委員会が30時間かけて成立させたマイナンバー制度に関して、個人番号が 徹底した国の状況を把握することに加え、IT立国では世界最先端のエストニアの状況、サイバーテロ対策、デンマークの医療イノベーション(メディコンバ レーなど)、ドイツの公務員制度や労働市場改革なども調べることでした。
日本で今、まさに必要なのは、70年続いた「戦後システム」を組み替えて、超高齢化社会など21世紀の時代にふさわしい社会システムを「設計」することであり、それはアベノミクスを本当に成功させる上でも不可欠ですが、その上で、考えさせられることが実に多い視察でした。

●日本に欠けているのは論理的思考とシステマティックな組み立て
各国を訪れて改めて実感したのは、日本が何事もいかに論理的な思考に欠け、システマティックな組み立てを怠ってきた国であるかということです。そもそも今 回の消費税率引上げもそうです。世界標準からみれば、世界で最も高齢化が進む国なのに、5%の税率でもつわけがありません。10%に引き上げてもまだ到 底、足りません。今回の引上げは、今の世代が先送りしてきた負担を押し付けられる将来世代にとっては、出血状態に対して応急の止血措置を講じるようなもの ですが、その決定すら迷走してきました。
多くの方が、97年の2%の引上げがその後の不況の原因になったと考えていますが、それも単純な事実誤認です。当時、消費増税のあと、国内民間需要はいっ たん、巡航速度まで回復しており、不況の原因は、その後の同年11月の大手金融機関破綻を契機とする金融収縮でした。デフレはそこから始まったものです。 医者であれば、病気の原因を見誤って処方することは許されないでしょう。2007年、メルケル政権誕生直後のドイツも16%から現在の19%へと3%の付 加価値税率引上げを決めましたが、今の日本のような景気情勢のもとで経済への悪影響は全くなく、その年の税収も大幅に増加しました。
日本の現実的な選択肢はどこにあるのか。それは、消費税率25%以上の北欧型の国(公助型)をめざすのか、公的健康保険すらない米国型を念頭に15%程度 の自助努力型の国をめざすのか、民の力による共助を組み込んでその中間の20%程度に抑えるのか、です。早く政治的な議論をそこまで進めねばなりません。
ただ、日本は人類史上未曽有の超高齢化社会を迎える国、負担の公平の問題解決を世界で最も先鋭につきつけられていく国です。いずれを選択する場合でも共通 に必要なのは、その社会を支えるシステムインフラです。ところが、その整備が情けないほど遅れています。これでは課題先進国として社会の課題解決を新たな バリューの創造につなげて経済成長のフロンティアを拓いていくという日本の唯一の生き残りの道も実現できないでしょう。

●社会インフラとしての個人番号制
日本に欠けている社会インフラの一つが、多くの国で既に実施されている個人番号制(個人IDシステム)です。実は、日本は驚くほど、租税基盤がスカスカな 国です。源泉徴収されている部分以外は、所得も資産も税務当局による捕捉は穴だらけ。かつて記録問題で大騒ぎになった年金も、その管理の杜撰さが明るみに 出て、官に対する国民の信頼は失墜しました。医療情報も未だに医療機関の間で共有されるシステムになっていません。重複診療、重複検査など余計なコストが 発生し、医療資源活用の効率と効果を高める余地はあまりにも大きい状況です。これだけのICT時代なのに、これからの様々なイノベーションの源泉である個 人情報活用のシステムもルールもできていません。
国家基盤は、国防や治安、通貨、法制、食料、エネルギーなどだけではなく、21世紀は、国家レベルで共有化された個人情報のデータベースと、その安全対策 (サイバーテロなどに対する)が、あらゆる社会システムの基盤となる時代です。今回の視察でそのことを痛感しました。多くの先進国が既にここに到達し、次 を切り開こうとしていますが、日本はようやく、先の通常国会でのマイナンバー法の成立で、その入口に辿り着いた段階です。
振り返れば日本では、グリーンカード法案が、日本の国民性に合わない、「水清き所に魚棲まず」等の意味不明の理屈で政治主導により葬り去られたのは30年 ほど前のことでした。当時、大蔵省入省間もない若手官僚だった私は、日本はウラや水面下で回っている国なのだと、強く印象付けられたことを記憶していま す。今は過剰にコンプライアンスで委縮する社会なのですが…。近年では、個人情報に国民が過度にナーバスになっていることが個人番号導入の障害です。確か に情報漏えい対策は不断の努力で万全を期さねばなりませんが、国家が国民を監視するという懸念など、戦前のトラウマから抜けられないようです。
このマイナンバーも、まだ対象は、税、社会保険料、防災の3分野に限定されています。預金などの資産や医療情報など様々な対象がカバーされていません。ど こまで拡張するかは、3年後に見直して検討することになっています。国民の拒否反応が和らぐかどうか、慎重な見極めが必要と認識されています。
でも、日本はもう、そんな感情論が許されるほど甘い状況ではないと思います。これは消費税も同じですが、国家や政府に対する不信を理由に、必要な改革を先送りしてきた平和ボケから、もう卒業すべきです。
私自身は、次の社会を「組み立てる改革」を推進する立場から、個人番号制を重要な社会インフラとして、まずはマイナンバー制度を医療や福祉を始めとする各方面のシステムとの接続性を高めながら拡張していくことを国会審議でも主張してきました。

●スウェーデン~高度な個人番号管理で公正な安心社会の国~
スウェーデンでは、これが究極まで進んだ姿が確認されました。中核は、同国の財務省のもとに置かれた国税庁です。この国税庁ですが、税に限らず、およそ個 人番号制度の全般にわたってその運営に預かっており、税の適正公平な課税を本当に実現するためには、課税当局が中心となってここまでシステマティックな管 理をする必要があるのかと、認識を新たにした次第です。
普通、住民登録といえば地方自治体ですが、この国では登録先は国税庁です。すべての国民は生誕後3時間以内に、生まれた病院から国税庁に住民登録されま す。国税庁に登録、集中される個人情報は、自治体や社会保険局、政府の他の機関、統計関係、移民局、警察、国防や災害救助、選挙、そして教会や民間企業な どにも幅広く提供、活用されていきます。
こうした個人情報は商業目的にも広く提供されています。例えば、赤ちゃんが生まれたという登録情報を民間企業が活用して、おむつの販売に役立てています。 個人情報の保護に目くじらを立てるよりも、子供の成長過程に応じて必要なグッズの情報が適時に各人に届くという利便性が優先されているようです。
日本では個人金融資産の大半を高齢世代が保有していますから、これをうまく高齢世代内で活用することで若年世代や将来世代の負担に依存せずに「世代として の自立」を図ることが、これからの社会保障負担の問題を解決する道になると私は考えています。その一つの方法が資産課税ですが、残念ながら日本では資産の 捕捉が極めて不十分です。スウェーデンの場合、預金も金融取引も不動産取引も個人番号がないとできませんから、国税庁による資産の捕捉は制度上は完璧で、 捕捉できないのは海外資産だけのように見えました。
同国では、何百年も前から教会が管理していた個人情報を国税庁が引き継ぎ、国家インフラ化されました。国民の政府に対する信頼感が日本とは違うのでしょ う。侵略したりされたりの歴史を経験してきた国々と、外国勢に侵略されたことのない日本の国民との国家意識の違いかもしれません。日本は、その意味でも平 和な国なのでしょう。
国家がここまでしっかりしているのなら、国民も消費増税に反対しないだろうと、今回の消費増税に賛成していない某政党からの参加議員も思わず漏らしていました。

●エストニア共和国~世界最先端のIT国家、メルヘンと維新の国~
個人IDシステムの完成度が高いのは、バルト3国の一つ、エストニア共和国です。人口130万人の小国と侮ってはいけません。世界最先端のIT立国を進め ており、全国民にIDカードが配布、オンライン認証や電子署名は当たり前、国民のほぼすべての営みにIDカードが必要です。新会社の設立手続きは 20~30分で済み、銀行取引の99%はインターネットで、国政選挙でも世界に先駆けて本格的な電子投票を実施しています。インターネット通話で知られる Skypeは同国で開発されたもので、国内には多くのIT関連企業が拠点を置いています。
デジタル署名で企業は1日当たり1時間の時間コストを節約、政府支出も節約され、健康保険でも処方箋の98%はデジタル化、その処理時間が短縮、医師から 薬局へのつなぎもIDカードでOK、国民一人一人にデジタルカルテがあり、新たな検査の必要はなく、医療費も節約されている…といった具合です。税務申告 も、法人は100%の企業が電子提出で、個人も含め95%がオンライン申告。国の側でデータを把握しているため、個人の確定申告内容を国側が示し、各人は それに同意するか修正するかで5分以内で申告手続き済ませています。この点はスウェーデンもほぼ同じでした。個人には、政府などによる自らの個人情報へア クセスの把握など自己情報管理の権利が保障されている一方で、IT化の徹底により事件解決率もアップし、より安全な社会の構築にも貢献しています。
大きな課題は、やはりセキュリティーです。マイナンバー制度を導入する日本も、実際にサイバー攻撃対策がきちんとできていなければ大変なことになると警告 する識者もいます。エストニアは、2007年に人類史上最初の大規模サイバー攻撃を受けた国で、その経験を活かして首都タリンに設置されたNATOサイ バーセンターは、NATO加盟国のサイバー攻撃対処能力向上のメッカとなっています。
サイバー攻撃対策で重要なのは、特定のソリューションに頼らず、対策を技術者のレベルから政策決定者のレベルに上げることですが、ITといえば競争入札参 加資格のある特定の大手企業に丸投げになってしまう日本政府の場合、外国人の特定の専門技術者を政府の意思決定部局に参加させ、協働して開発してもらうこ とは困難だそうです。何事も目的に対する手段の構築が硬直的なことが日本の難点かもしれません。
この点、エストニアは目的達成のためには新しいことを次々と組み立てていく改革前進国家に見えます。政府の高官から大臣まで、皆さん30~40代の世代 で、50代以上はロシア支配下の旧体制として、いなくなっており、まさに新しい国づくりに向けて「維新」をしている若い国です。システマティックな対応で は日本の比ではなく、ここに日本の個別の優れた技術を入れることで相当な協力関係を築けるでしょう。観光地としても「メルヘンとイケメン」の国、日本の若 い女性にとって穴場だと思います。

●デンマーク~高度な福祉国家が取り組む医療へのチャレンジ~
デンマークも国民全体の登録情報を一元的に管理するCPR(Central Persons Registration)番号を社会インフラとしている国ですが、同国ではこれを徹底活用することで、医療や創薬などのイノベーションが進められていま す。その産官学連携のメッカが同国のGDPの約2割を生み出しているライフサイエンス・クラスターの「メディコンバレー」。
ここでは、1)Drug Delivery(薬効を体内で患部に確実に届ける)、2)Independent Living(患者の在宅化:在宅患者がインターネットでeヘルスセンターにつながり、さらにデータベース、そして医師につながっている仕組みなど)、 3)Immune Regulation(免疫の制御:バイオテクノロジーで人間が持つ免疫力を最大限に活用した医療を実現)、4)Systems Biology(CPR番号で蓄積された膨大な医療サンプルデータを活用して、個々人の特性に合わせたテーラーメイド医療や病気の原因解明を推進)の4つ に重点的に取り組んでいます。
デンマークで驚いたのは、バイオバンクでした。これは医療検体等に関する情報の登録機関で、約1,500万の検体(血液、細胞、DNA等)にアクセスが可 能です。この国では、どの国民も生誕時に、自らの血清データが登録され、ここで保管・管理されています。個々の国民の遺伝子情報が冷凍保存されている部屋 にも案内されました。これも重要な個人情報で、新生児の親が登録を拒否する権利もありますが、560万人のデンマーク国民のうち、456人だけが拒否して いるとの答でした。1万人当たり1人未満です。
医療との関連では、CPR番号システムは、この遺伝子情報のほか、EHR(Electric Health Record:電子健康記録)などと結び付く形で、研究機関などに情報提供されています。EHRとは、電子カルテを中心とした医療情報をネットワーク経由 で複数の医療機関で情報共有する仕組みです。かかりつけ医方式を採る同国では、ファミリードクターが最初に診察しなければ病院では受診できない仕組みが徹 底しています。それを支えるのが個人の医療情報を共有できるシステムであり、本人同意などの手続きを前提に、医療関係の各機関の間で医療情報が行き交うこ とで、高い医療効率と効果が実現しています。
研究目的での利用に関しては特別のルールがあり、本人の同意は不要で、特に健康関連は規制が緩く、研究者は全国の膨大な医療データへのアクセスが許されて います。デンマークではすでに、個人データは保護を超えて活用へ、そしてイノベーションの源泉となる社会インフラへと、考え方が進化しているようです。
今後の「官民協調」のあり方は、官が個人情報などのデータベース・インフラの基礎的部分を整備し、それを民の様々なシステムとも接続、活用しつつ官民で共 有することで、社会の課題解決に向けて「健康」などの21世紀型バリューの創造へのイノベーションを起こしていくということかもしれません。

●超高齢化社会のソリューションとしての遺伝子情報の活用
ただ、世界に冠たる高福祉を実現しているデンマークは同時に、国民負担率(税と社会保険料の対国民所得比)が68%に達する高負担国でもあります。日本の 消費税に相当する付加価値税率は25%。社会保障支出の対GDP比ではOECD諸国で最高位です。ちなみに日本は、国民負担率は38.5%ですが、65歳 以上の高齢世代の人口比率はデンマークの約17%を上回る約24%に達しています。
高負担のもとでも、デンマークは一人当たりGDPが5.6万ドルと日本(4.7万ドル)よりずっと高く、経済活力との両立にも成功しています。その大きな 理由は、高負担で実現している充実した社会保障セーフティーネットにあり、将来への不確実性が低ければ低いほど、企業のリスクテイクが促進され、人はおカ ネを使うようになるという経済理論の通りです。
ただ、日本が消費税率を20%以上に引き上げてこうした北欧型国家を目指すかどうかは別問題です。日本型社会の特性をどう活かしながら自助と公助と共助の 組み合わせで消費税率をできるだけ低くするか、今後の社会システムについての国民選択が問われています。この中で、消費税率10%程度への引上げなど、選 択肢にもならないmustのレベルの問題です。ただ、将来の増税を極力抑えるためには、本稿で紹介しているような効率的な情報インフラを社会に整備してお くことが必要です。
ただし、このデンマークでも、重い国民負担を見直そうという動きがないわけではありません。同国では最先進医療についてもすべてを公的保険の対象にしてい ます。海外で先進医療を受けた国民に対して、その医療技術がデンマーク国内にはないことさえ示せれば、それも公的保険でカバーされるほどの徹底ぶりです。 そのようなことをしていると、医療技術の進歩で財政は破たんするのではないかと同国の国会議員に質したところ、「健康増進と予防医療で医療費を抑制する」 という、どこかの国と同じような答でしたが、国民の遺伝子情報までが徹底管理されている同国の姿を目の当たりにすれば、それはもしかすると現実的なソ リューションになるのかも知れないと思ってしまいます。
ここまで来ると、神の領域かもしれません。ヒトという生物が例えば100年前と比較しても別の生物に変化したといわれるほど世界的に長寿・高齢社会が進展 していく21世紀にあっては、社会システムの持続可能性を担保するために必要なソリューションは、生命倫理や神の領域にまで人智を及ぼしていくことに求め られてくるのではないか。これがデンマークの徹底した個人医療情報管理システムに触れた私の感想でした。

●ドイツ~論理の貫徹こそが改革成功への道。~
最後に訪れたドイツは、ちょうど9月下旬の総選挙を控えた時期でしたが、日本では恒例の選挙前の騒がしさは感じられませんでした。選挙のときでも候補者が 街頭演説をする姿はドイツではあまりみかけません。一般市民は集会などにおもむいて、候補者の議論をじっくりと聞いて誰に投票するかを判断しているとのこ とですが、この点、毎日のように駅前に立つことが熱心さとして評価されて当選の決め手になるとされる日本とはだいぶ事情が違うようです。
論理性を重視するドイツは、さまざまな「痛みを伴う改革」を経て、財政再建と経済活性化に成功してきた国です。財政が厳しければ3%の付加価値税率引上げ を断行し、労働市場など痛みを伴う改革でも、その徹底への政治決断で失業率が大幅に低下、今や債務危機で悩む欧州の指導国として君臨しています。
ドイツで驚いたのは公務員制度でも論理が徹底していることでした。日本では恩給は大昔になくなりましたが、ドイツでは高級官僚は定年まで勤めれば、最終官 職時の給与の概ね7割の恩給が生涯、支給されます。日本の場合、年金など退官後の公的所得保障が他の先進国と比べても低く、かつ、社会全体が終身雇用制の ため、大卒時の段階で優秀な人材を官庁に集めて安心して公務に専念させるよう、官庁のあっせんによる退官後の生活保障システムとして「天下り」が慣行化し た経緯があります。これが低コストでのソリューションとなり、日本は公務員の数でも人件費でも先進国で最も「小さな政府」の国になっています。しかし、 「天下り」が悪とされるようになってからは、霞が関はかえって「退官後の生活保障共同体」と化してしまい、省庁別縦割りの弊害を強めることになりました。
およそ公務員制度には、2つの相対立する設計思想があると思います。
一つは、(A)「官も民も、その能力は共通の尺度で測れるのであり、官と民が相互に出入りすることが国全体としての人材活用になる」というもの。もう一つ は、(B)「およそ官の職務は民間とは異なる特殊なものであり、官に奉職する者は終身公務員として生涯をその分野の公務に捧げるべきである」というもので す。
これらはそれぞれ、それを担保する仕組みがなければ機能しません。(A)が成り立つためには、その国の労働市場全体が十分に流動的である必要があります。 この場合、公務員も再就職が自由でなければ、民間から良い人材は参入しません。(B)が成り立つためには、生涯にわたる公務員の生活保障が必要になりま す。(A)と(B)を表面だけ継ぎはぎしているようでは、現実的な答は出てこないと思います。
恩給の充実したドイツでは「天下り」そのものがあり得ず、官と民とを明確に峻別する(B)の論理を、コストより優先させる考え方が徹底しています。日本の 公務員改革の議論は、「天下り」という表面の現象にだけ着目し、「問題の裏返しには答がない」という誤謬に陥っているようです。毛沢東の言葉ではありませ んが、目前の矛盾の背後にある根本矛盾に手をつけなければ、改革は進みません。今度の臨時国会でも公務員制度改革法案が審議されますが、もし「天下り」を 悪だとするならば、単にそれを叩くのではなく、その根本にある日本の社会システムそのものに目を向けた論理的な議論が必要だと思います。

いずれにしても、今回の出張で感じたのは、消費増税に踏み切る日本にいよいよ必要になっているのは、社会保障の土台ともなるべき社会インフラを組み立てる 営みであり、それに向けたシステマティックな思考であるということです。国民も、それがあってこそ、消費増税を納得感をもって受け容れるのではないでしょ うか。そのためには、日本ももう少し、論理的思考が政治レベルでもできる国にならねばという思いを強めたところです。それが、私が政治を志した理由の一つ でもありました。
今度の臨時国会では、日本の課題解決に向けた実りある議論に向けて、全力を挙げて取り組んでいきたいと思っております。

以上、詳細につきましては、下記のブログ記事をご参照くだい。
1) スウェーデン~高度な個人番号管理で公正な安心社会の国~

http://ameblo.jp/matsuda-manabu/entry-11609021491.html

2) エストニア共和国~世界最先端のIT国家、メルヘンと維新の国~

http://ameblo.jp/matsuda-manabu/entry-11609642511.html

3) デンマーク~高度な福祉国家が取り組む医療へのチャレンジ~

http://ameblo.jp/matsuda-manabu/entry-11609952417.html

4-1) ドイツ[その1]~国家を取り戻した国、現在ドイツ事情。~

http://ameblo.jp/matsuda-manabu/entry-11613872528.html

4-2) ドイツ[その2]~労働市場も公務員制度も、論理の貫徹こそが改革成功への道。~

http://ameblo.jp/matsuda-manabu/entry-11614949684.html

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